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德国靠机制制度促公务员队伍廉洁高效

作者: 时间:2013-11-06 点击数:

三大反腐败机构各司其职
  为有效管理公务员提供机制保障
  德国联邦政府下设州,州再下设县、乡镇两级。议会、法院、政府都有监督政府和公务员的职能。
  作为联邦制国家,德国没有统一的反腐败机构,16个联邦自治州在反腐败上有充分的自主权。在联邦这个层次,联邦司法部、联邦检察院、联邦内政部都有反腐败的工作职能。
  联邦司法部被称为“反腐败机关”,其主要职责有三项:拟定法律草案;发布联邦政府的法律、法令;负责司法行政。联邦司法部虽然没有司法权,但是通过自己的职能活动对联邦立法和司法产生着重要影响。相关反腐败和预防措施的法律规定也由司法部拟定和颁布。
  联邦检察院是联邦司法部下属的一个高于司法部各个司的部门,在人事、经费方面受联邦司法部的领导,在管理上受联邦司法部的监督,但在业务上相对独立。所以,在德国,检察官具有双重身份,既是政府官员,又是司法人员。联邦检察院只办理涉及联邦利益的、应当由联邦法院审理的重大刑事案件。联邦检察院对各州检察院既没有领导权,也没有监督权。但是各州的检察院对所属的地方检察院享有领导权和监督权,它可以指令所属地区的地方检察院就某个刑事案件进行侦查、提起公诉或者中止诉讼。在德国只有检察机关可以调阅刑事案件卷宗。检察机关的工作还要向媒体公开,定期在电台做节目,介绍案件特点,接受群众咨询、投诉和举报。机关内部设立的反腐败工作小组主要负责制订法律和相关条规。
  联邦内政部是隶属于总理府管辖之下的政府部门,主要负责对公务员进行监督、管理方面的工作,查处那些有轻微腐败行为但尚未达到追究刑事责任程度的案件。

  上述三大官方反腐败机构按照各自职能,从立法、执行等方面建立起一套比较完备管用的工作机制,为有效管理公务员提供了机制保障。

  注重岗位风险防控
  权力越大,约束越多
  在德国联邦内政部,检察官Malte merz先生向我们讲解了联邦内政部的岗位风险防控措施,并告诉我们,这一措施的设计理念是权力越大,约束越多。
  据介绍,内政部并不执行对腐败行为的检查和惩处,那是刑事警察局和检察官的工作,它只是制定内部规定的一个机构,对极易受到腐败行为威胁的工作领域进行确定和分析,制定反腐败行为守则,着重预防。它设置的反腐败工作联系人不需要确凿的证据,只要发现官员有守则明示的异常现象,而当事人没有合理解释,或者无法做出解释,就可以发出警告性提示,指出当事人存在腐败的可能性并书面报告主管官员。Malte merz先生告诉我们,在德国,容忍腐败也被认为是腐败的一种。因此,公务员对腐败采取事不关己、高高挂起的“明哲保身”态度也是不被允许的。
  内政部属下有一个内部审计部门,详细分析和评估每一个职位可能发生腐败的危险性,做出腐败高危性和腐败一般性的警示,并制定相应的岗位行为准则。因此,即使是同一个级别,岗位不同的官员,其“不准”方面的准则也是有区别的。而从另一个角度看,法律面前官员是“不平等”的,官职越高,权力越大,“不准”的范围越广,约束自然也越多。

  完善的制度设计和严厉的惩处机制
  使公务人员“不能贪”“不敢贪”
  德国预防和打击腐败的法律法规和规章制度相对设计严密、系统配套、操作性强,对防治公务员腐败发挥了积极作用。
  紧紧围绕权力运行实行的四大原则,有力防止公务人员钻制度“空子”,大大压缩腐败可能存在的空间。
  多眼原则。对重大工程项目的招投标、财政相关支出等公民关注度较高的政务事项实行多人实施、多眼监督。在德国,就连警察执行公务都必须坚持两个人以上把关和同行,不能单独行动,防止有可能发生腐败行为。
  岗位风险分析原则。对极易受到腐败行为威胁的工作领域进行风险分析,并检查风险分析在这些工作领域中的执行情况。根据风险分析的结果,审查是否应对机构设置、工作流程或人员归属做出变动。
  轮岗原则。在德国,各级公务员任职5年必须轮岗交流。对于容易滋生腐败的部门,则规定公务员一般3年必须轮岗。
  透明公开原则。所有公共管理事务的决策过程和准备阶段必须实行透明原则,接受多层监督。可以说,在德国,不但严格规定了公务员该做什么、不该做什么,而且,公务员在具体权力行使过程中,怎么做的、是否符合规定,也让公众一目了然。
  如果说,完善的制度使德国公务员“不能贪”的话,那么,严厉的惩处机制,更让他们“不敢贪”。
  近年来,德国反腐败机构查处腐败行为的措施不断加强、力度不断加大,除了常规的查处手段外,法律还赋予他们可以采取监听、卧底等特殊侦查手段。同时,对腐败行为的惩处比较严厉,体现出“四个并重”特征:一是精神处罚和经济处罚并重。如被判刑1年以上均会以法院判决形式剥夺公务员身份,由单位予以开除,养老、医疗保险均会被剥夺。二是对受贿者处罚和行贿者处罚并重。三是对违法企业处罚和违法中介组织处罚并重。对企业行贿行为或者中介组织违法行为,除了追究责任人的刑事责任外,还要将它们列入全德统一的黑名单公布于众,并通过行业协会进行限期停业和罚款处理。四是对本国公司在国内和国外行贿的处罚并重。

  多元化监督体系
  一旦有腐败丑闻曝光,必须辞职
  德国有比较完善的监督制约机制。除了设置联邦议院、政府各部门和各州的反腐败机构以及审计机构等专职监督机构之外,还建立了以媒体舆论为主导的全社会参与的监督机制。
  在德国,舆论监督被称为“第四种权力”。德国法律规定,只要媒体有腐败方面的报道,检察院就有义务进行调查。而政府公务员一旦有腐败丑闻曝光,必须引咎辞职。与此同时,社会组织监督、公众监督和政党监督等社会监督体系也比较完备,彼此能够相互配合,形成合力。
  近年来,德国不断创新监督载体,一些行业协会自愿成立了反腐败协调机构和组织,他们一方面承担着行业协会所属企业的不良行为调查,一方面也与国家检察机关保持良好的合作关系,成为德国反腐败工作的一支重要支持力量。汉堡荣誉协会就是一个很好的例子。
  该协会是一个私人性质的行业协会,成立于1925年,是德国政府认可的11个行业协会之一,拥有较高知名度。它的主要任务是接受行业内部对贿赂行为的投诉,收集信息和证据,并提交给检察院,协助政府反腐败。它成立的原因是20世纪初,商业贿赂盛行,不法商人采取不正当竞争的手段做生意,利益受损的同行既想制止这种行为,又不想直接向检察院举报,于是就商量成立了这个协会,由协会替他们解决这类问题,从而揪出“黑羊”。
  为保持中立,该协会不接受政府资助,工作人员有10多人,其中一半是兼职的,不在协会领取工资。协会会长Hr.hattenkofer先生强调,协会信任人(专有名称)对企业贿赂方面的投诉所进行必要的调查是受到政府认可的,当然,检察院接到协会递交的材料,是否进行立案还是由检察院决定。

  浓厚的廉洁文化氛围
  把勤政廉政化为自觉行动
  德国十分重视公民的品德教育,强调品格塑造和人格完善。这种教育培养了德国民族整体上严肃认真、遵守纪律、理性处事的性格,形成了严谨、认真、守法的社会文化环境,引导人们自觉远离腐败、抵制腐败。
  德国政府在培养公务员廉洁自律理念上更是细致入微。从公务员上岗之日起就敲响防腐警钟,据介绍,政府在录用公务员时始终坚持忠实可靠、待人诚实、勤劳认真的用人标准,进入公务员队伍要经过公开招聘、严格审查和一定时间的实习考察等程序。进入公务员队伍后,还要求他们宣誓效忠国家、法律和岗位职责,严格遵守《公务员行为守则》,并人手一本印有守则内容的小册子,时刻提醒公务员提高警惕,防止可能发生腐败行为等。任职期间,政府还不断通过培训等方式对其进行廉洁教育。这种一以贯之的长期教育,使德国公务员时时处处都不忘警醒自己,把勤政廉政化为一种自觉行动。
  考察结束,当我们对Malte merz先生的精彩介绍表示感谢,并向他赠送纪念品时,他意味深长地对我们说:“我非常喜欢这件小礼物,不过,我得向人事部门申报,得到他们的允许,我才可以接受。”

    三大反腐败机构各司其职
  为有效管理公务员提供机制保障
  德国联邦政府下设州,州再下设县、乡镇两级。议会、法院、政府都有监督政府和公务员的职能。
  作为联邦制国家,德国没有统一的反腐败机构,16个联邦自治州在反腐败上有充分的自主权。在联邦这个层次,联邦司法部、联邦检察院、联邦内政部都有反腐败的工作职能。
  联邦司法部被称为“反腐败机关”,其主要职责有三项:拟定法律草案;发布联邦政府的法律、法令;负责司法行政。联邦司法部虽然没有司法权,但是通过自己的职能活动对联邦立法和司法产生着重要影响。相关反腐败和预防措施的法律规定也由司法部拟定和颁布。
  联邦检察院是联邦司法部下属的一个高于司法部各个司的部门,在人事、经费方面受联邦司法部的领导,在管理上受联邦司法部的监督,但在业务上相对独立。所以,在德国,检察官具有双重身份,既是政府官员,又是司法人员。联邦检察院只办理涉及联邦利益的、应当由联邦法院审理的重大刑事案件。联邦检察院对各州检察院既没有领导权,也没有监督权。但是各州的检察院对所属的地方检察院享有领导权和监督权,它可以指令所属地区的地方检察院就某个刑事案件进行侦查、提起公诉或者中止诉讼。在德国只有检察机关可以调阅刑事案件卷宗。检察机关的工作还要向媒体公开,定期在电台做节目,介绍案件特点,接受群众咨询、投诉和举报。机关内部设立的反腐败工作小组主要负责制订法律和相关条规。
  联邦内政部是隶属于总理府管辖之下的政府部门,主要负责对公务员进行监督、管理方面的工作,查处那些有轻微腐败行为但尚未达到追究刑事责任程度的案件。

  上述三大官方反腐败机构按照各自职能,从立法、执行等方面建立起一套比较完备管用的工作机制,为有效管理公务员提供了机制保障。

  注重岗位风险防控
  权力越大,约束越多
  在德国联邦内政部,检察官Malte merz先生向我们讲解了联邦内政部的岗位风险防控措施,并告诉我们,这一措施的设计理念是权力越大,约束越多。
  据介绍,内政部并不执行对腐败行为的检查和惩处,那是刑事警察局和检察官的工作,它只是制定内部规定的一个机构,对极易受到腐败行为威胁的工作领域进行确定和分析,制定反腐败行为守则,着重预防。它设置的反腐败工作联系人不需要确凿的证据,只要发现官员有守则明示的异常现象,而当事人没有合理解释,或者无法做出解释,就可以发出警告性提示,指出当事人存在腐败的可能性并书面报告主管官员。Malte merz先生告诉我们,在德国,容忍腐败也被认为是腐败的一种。因此,公务员对腐败采取事不关己、高高挂起的“明哲保身”态度也是不被允许的。
  内政部属下有一个内部审计部门,详细分析和评估每一个职位可能发生腐败的危险性,做出腐败高危性和腐败一般性的警示,并制定相应的岗位行为准则。因此,即使是同一个级别,岗位不同的官员,其“不准”方面的准则也是有区别的。而从另一个角度看,法律面前官员是“不平等”的,官职越高,权力越大,“不准”的范围越广,约束自然也越多。

    完善的制度设计和严厉的惩处机制
  使公务人员“不能贪”“不敢贪”
  德国预防和打击腐败的法律法规和规章制度相对设计严密、系统配套、操作性强,对防治公务员腐败发挥了积极作用。
  紧紧围绕权力运行实行的四大原则,有力防止公务人员钻制度“空子”,大大压缩腐败可能存在的空间。
  多眼原则。对重大工程项目的招投标、财政相关支出等公民关注度较高的政务事项实行多人实施、多眼监督。在德国,就连警察执行公务都必须坚持两个人以上把关和同行,不能单独行动,防止有可能发生腐败行为。
  岗位风险分析原则。对极易受到腐败行为威胁的工作领域进行风险分析,并检查风险分析在这些工作领域中的执行情况。根据风险分析的结果,审查是否应对机构设置、工作流程或人员归属做出变动。
  轮岗原则。在德国,各级公务员任职5年必须轮岗交流。对于容易滋生腐败的部门,则规定公务员一般3年必须轮岗。
  透明公开原则。所有公共管理事务的决策过程和准备阶段必须实行透明原则,接受多层监督。可以说,在德国,不但严格规定了公务员该做什么、不该做什么,而且,公务员在具体权力行使过程中,怎么做的、是否符合规定,也让公众一目了然。
  如果说,完善的制度使德国公务员“不能贪”的话,那么,严厉的惩处机制,更让他们“不敢贪”。
  近年来,德国反腐败机构查处腐败行为的措施不断加强、力度不断加大,除了常规的查处手段外,法律还赋予他们可以采取监听、卧底等特殊侦查手段。同时,对腐败行为的惩处比较严厉,体现出“四个并重”特征:一是精神处罚和经济处罚并重。如被判刑1年以上均会以法院判决形式剥夺公务员身份,由单位予以开除,养老、医疗保险均会被剥夺。二是对受贿者处罚和行贿者处罚并重。三是对违法企业处罚和违法中介组织处罚并重。对企业行贿行为或者中介组织违法行为,除了追究责任人的刑事责任外,还要将它们列入全德统一的黑名单公布于众,并通过行业协会进行限期停业和罚款处理。四是对本国公司在国内和国外行贿的处罚并重。

  多元化监督体系
  一旦有腐败丑闻曝光,必须辞职
  德国有比较完善的监督制约机制。除了设置联邦议院、政府各部门和各州的反腐败机构以及审计机构等专职监督机构之外,还建立了以媒体舆论为主导的全社会参与的监督机制。
  在德国,舆论监督被称为“第四种权力”。德国法律规定,只要媒体有腐败方面的报道,检察院就有义务进行调查。而政府公务员一旦有腐败丑闻曝光,必须引咎辞职。与此同时,社会组织监督、公众监督和政党监督等社会监督体系也比较完备,彼此能够相互配合,形成合力。
  近年来,德国不断创新监督载体,一些行业协会自愿成立了反腐败协调机构和组织,他们一方面承担着行业协会所属企业的不良行为调查,一方面也与国家检察机关保持良好的合作关系,成为德国反腐败工作的一支重要支持力量。汉堡荣誉协会就是一个很好的例子。
  该协会是一个私人性质的行业协会,成立于1925年,是德国政府认可的11个行业协会之一,拥有较高知名度。它的主要任务是接受行业内部对贿赂行为的投诉,收集信息和证据,并提交给检察院,协助政府反腐败。它成立的原因是20世纪初,商业贿赂盛行,不法商人采取不正当竞争的手段做生意,利益受损的同行既想制止这种行为,又不想直接向检察院举报,于是就商量成立了这个协会,由协会替他们解决这类问题,从而揪出“黑羊”。
  为保持中立,该协会不接受政府资助,工作人员有10多人,其中一半是兼职的,不在协会领取工资。协会会长Hr.hattenkofer先生强调,协会信任人(专有名称)对企业贿赂方面的投诉所进行必要的调查是受到政府认可的,当然,检察院接到协会递交的材料,是否进行立案还是由检察院决定。

  浓厚的廉洁文化氛围
  把勤政廉政化为自觉行动
  德国十分重视公民的品德教育,强调品格塑造和人格完善。这种教育培养了德国民族整体上严肃认真、遵守纪律、理性处事的性格,形成了严谨、认真、守法的社会文化环境,引导人们自觉远离腐败、抵制腐败。
  德国政府在培养公务员廉洁自律理念上更是细致入微。从公务员上岗之日起就敲响防腐警钟,据介绍,政府在录用公务员时始终坚持忠实可靠、待人诚实、勤劳认真的用人标准,进入公务员队伍要经过公开招聘、严格审查和一定时间的实习考察等程序。进入公务员队伍后,还要求他们宣誓效忠国家、法律和岗位职责,严格遵守《公务员行为守则》,并人手一本印有守则内容的小册子,时刻提醒公务员提高警惕,防止可能发生腐败行为等。任职期间,政府还不断通过培训等方式对其进行廉洁教育。这种一以贯之的长期教育,使德国公务员时时处处都不忘警醒自己,把勤政廉政化为一种自觉行动。
  考察结束,当我们对Malte merz先生的精彩介绍表示感谢,并向他赠送纪念品时,他意味深长地对我们说:“我非常喜欢这件小礼物,不过,我得向人事部门申报,得到他们的允许,我才可以接受。”

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